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方松海
教育作为农村居民人力资本投资的核心环节，在改变农村居民人力资本禀赋、进而提升其收入能力、促进社会全面进步这些问题上发挥着至关重要的作用。当前，农村教育不少老问题依然存在，一些新问题不断出现。这些问题主要集中在学校基础设施、管理、师资等方面，非义务阶段主要表现为高额费用给农村家庭带来的负担。在细化教育改革方案的时候，解决农村教育的突出问题应摆在最紧要的位置上。
当前的突出问题
农村学校师资数量与质量都难以保证。1.农村中小学教师严重缺编，优秀教师短缺。以甘肃礼县为例，按国家教师编制标准，该县农村中小学应编教师3299人，实有教师2892人，农村中小学尚缺教师407人，有的学校只能靠聘用教师来维持正常的教学秩序；现有教师中，高中学历的超过40%为民转公教师。另外，由于教师“进口紧、出口松”，有些教师流向经济较发达地区，农村中小学优秀教师短缺。与城镇学校相比，农村教师中高级教师比例低7.3个百分点，中级教师比例低5.71个百分点。2.薄弱学科
缺乏专职教师。同样在甘肃礼县农村，400多所小学音体美学科教师每科仅为20人左右，英语教师仅有75人，大多学校没有配备专门的外语老师，仅由一些具有初中外语水平的老师担任教学，严重影响小学外语的正常开设；初中教师专业结构不合理，非专业代课现象较严重。在黑龙江省青冈县，全县城乡中小学共缺少音、体、美、英语、计算机教师767人，仅农村就缺693人。3.现有教师老龄化问题突出。特别是山区小学教师老龄化更加严重，不少教师体弱多病，不能胜任教学工作。甘肃礼县农村中小学教师，年龄在51岁以上达到637人，占农村中小学专任教师的22%。黑龙江全省农村小学教师35岁以下比例比城镇低22.4个百分点，仅为33.3%。青冈县农村小学1844名教师中，50周岁以上752人（占总数的40.8%），55周岁以上352人（占19%）。
农村学校基础设施与管理都存在隐患。1.农村中小学教学硬件设施问题明显。缺、旧、残、破情况突出，卫生、安全难以保证。甘肃礼县现有农村小学校舍建筑面积169706平方米，危房率65.1%；农村初中校舍建筑面积81938平方米，危房率44.2%；全县410所农村小学中，音体美器材配搭学校仅有10所；计算机仅有436台，平均130名学生1台。与城市中小学音体美设施、实验设备、电脑设备一应俱全的情况相比，差距明显。在黑龙江省，2007年全省农村小学仪器设备校均3.35万元，约为城市小学平均水平的1/10；图书校均2034册，约为城镇小学平均水平的1/5；农村初中仪器设备校均21.33万元，不到城市初中平均水平的一半。2.寄宿学校管理薄弱。并校之后，由于距离较远，许多农村小学生只能住校。由于学生年龄小、生活自理能力差、身体抵抗力弱，需要更多的照顾和关怀，但多数寄宿学校没有条件配备专职保育员，寄宿生的管理只能由班主任和任课教师兼任，增加了教师的工作负担。同时，由于缺少必要的管理人员，做好学生的饮食起居、卫生、安全、防疫等工作存在一定困难，尤其是对低龄学生的生活管理与引导难以到位，容易造成不安全和不稳定事件的发生。
子女教育成为不少农村家庭的沉重负担。从宏观层面上看，我国农村居民子女教育支出负担远高于其他国家的同类负担率。2008年，我国农村居民教育支出占消费支出的比重大概为6%，而2005年法国居民教育支出比重占消费支出比重只占0.63%，美国为2.41%，德国0.71%，英国1.19%，加拿大1.26%，澳大利亚2.27%。在我国，无论是发达地区还是欠发达地区，教育已经成为农村家庭支出的重点，农民戏称为“收入的‘提款机’”。构成农村家庭负担的教育费用主要来自两个方面：一个是高中以上教育的费用，一个是中小学各阶段的择校费。此外，学校合并增加给偏远山区的家庭增加了新的压力。需要注意的是，被撤并的一般是偏远地区的学校，这些偏远地区的家庭一般比较贫困。这样撤并之后无疑相当于增加了偏远地区贫困家庭子女上学的成本，提高了上学门槛。
问题背后的原因
城乡教育差距是全方位的差距。农村家庭子女教育的高成本极大提高了其人力资本投资的门槛，限制了贫困家庭通过人力资本投资改变现状的动力和能力。这种局面若不改变，对国家的健康、持续发展将造成极大的损害。形成这种局面的原因是多方面的，制度设计的缺陷是诸多问题的根源。
投入机制改革滞后于财税体制改革形成不利于农村教育的发展格局。长期以来，国家实行低重心的义务教育财政体制，基层地方政府成为筹措义务教育经费的主要责任者。按“谁办学谁掏钱”的原则，农村义务教育逐渐形成了“地方负责，分级管理，以乡为主”的局面，乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任。在改革开放初期中央财政收入比重较低而地方财政相对丰裕的格局下，这种管理体制对于促使地方政府加大教育投入，推动义务教育的发展，起到了一定的积极作用。分税制改革后，各级政府间财力格局变了，然而教育的投入机制并没有做出相应调整，导致财力事权不对称，加剧农村基础教育经费紧张的矛盾。
不合理的薪酬机制形成不利于农村的师资配置格局。在现有的薪酬体系下，在同一区域，农村学校教师收入低于城镇学校教师收入。基本工资可能都差不多，但是越好的学校越有钱，越有钱的学校给老师发的补贴越高。而且，职称评定制度、奖惩制度并没有形成对教师是否从事农村教育形成有效的约束或鼓励。即便是当前提出的改革方案，也只是把“长期”扎根于农村基层和艰苦边远地区工作的老师作为鼓励，并没有统筹考虑调配整体师资，对到农村基层和艰苦边远地区工作的教师予以有效的激励。农村的教师往往把调到城里学校工作作为一种荣耀、一种目标；而城里的学校往往会千方百计地把优秀教师招拢在自己麾下。在这种运作模式下，教育资源日益不均、师资配置日趋两极分化。
市场化的改革思路加剧了教育发展的两极分化。1．义务教育优质学校公办转民办，抬高了普通民众子女入学门槛。在前些年的教育改革中，许多地方出于吸引私人资金进入教育领域或其他原因的考虑，把当地多年来集全县之力经营起来的最好学校出售。私有化之后的优质学校，通过各种方式提高收费敛财。这类学校因为集中了当地最优秀的老师，承袭了一流学校的风气和传统，依旧是当地最好的初中，很多小学毕业生经过了层层选拔考试，有强烈的愿望到那里学习，很多家长为了子女能够接受优质的教育，即便多交几千元也会忍痛支持。但一些经济拮据的家庭，尽管孩子成绩很好，却只能把孩子送到其他不用交钱的公办学校。义务教育改革的目标是让因经济情况上不起学的所有孩子都能上得起学，而这种把公共优质教育资源私有化的做法借助“促进区域教育均衡发展”的名义，加剧了区域教育发展不均，把贫困家庭的子女无形中排除在优质教育资源之外。2．高中以上教育的高学费是义务教育挤压、利益驱动和扩招的结果。现在高中学费每学期动则上千元，从绝对值上就远高于其他国家水平。在中央、地方财政共同负担的制度安排下，如果地方拿不出或不愿意拿出更多教育经费，非义务教育的投入经费必受挤压。最直接的选择是提高收费或收取择校费，更离谱的就是办校中校，利用公共优质教育资源为学校或地方财政创收谋利。1999年以后大学逐年攀升的高学费主要因为大规模扩招，而财政投入难以跟上，过去10年生均学费增加约3倍。这种变化同样对农村贫困家庭不利。
效率导向的思维把公共成本转由私人支付。农村合并学校的做法初衷是提高教学质量，提高办学效益。但操作过程中不少地方不切实际地为了并校而并校，不考虑家庭为此增加的教育负担，变相提高了农村子女接受教育的门槛。在国外，义务教育分散办学和集中办学两种模式都有，但在学校设置方面，既要提高投资效益，又要满足学生实际需要是普遍遵循的两条原则。在北美一些国家，多选择规模办学的模式，但条件是政府有能力为学生提供校车等交通工具或交通补贴，为学生提供午餐补助等。采取这一措施的出发点是为了向学生提供较为规范的现代化学习条件和环境。西欧许多国家则选择了分散办学的模式，采取这一措施的出发点是方便学生入学，让学生在本村即能接受义务教育。分散办学或集中办学各有利弊，政府在学校布局设置上应因地制宜，应以满足学生需要为中心，并以不增加学生家长的经济负担为原则。事实上，在这个问题的考量上，教育部门往往只是为了达到某种阶段目标而推行某种单一改革，并校为了提高效率，却忽视了给弱势家庭、偏远家庭带来的不利影响，考虑很不周全。
问题的解决之道
在新一轮教育改革中，除了稳步推进当前提出的各项改革思路外，对于农村教育改革以及教育的均衡发展，还需要注意以下几个方面。
改革思路要改变市场化倾向。在过去较长一段时间的教育改革中，教育产业化的思维和公共物品市场化的运作模式形成了越来越有利于既得利益集团、越来越不利于农村居民和弱势群体的制度安排。对于社会的健康、可持续发展，这是非常不利甚至危险的倾向。教育是一项基本的公共服务，它的本质在于为国家的发展培育人力资本，为社会的进步提升其成员的素质。合理的教育体制应该是让所有社会成员都能够平等而有效地获取教育机会，让每个贫穷的家庭都能通过子女教育获得改变其命运的机会。
以农村教育优先、落后地区优先为原则推进新一轮改革。1.教育建设经费投入倾向农村校舍。要高度重视对校舍危房的改造和校园基础设施建设，加大危房改造、校舍维修、寄宿制学校建设。禁止把公共经费用于对优质学校锦上添花的设施建设上。2.率先延长落后地区农村义务教育年限。统筹全国义务教育发展进程，率先将农村（尤其是中西部落后地区的农村）子女的高中教育和职业教育纳入义务教育的范围，让每一个具有升学天分的农村孩子都能不受经济条件的约束顺利地获取接受高中（职高）以上教育的机会。从国家人力资本投资的角度出发，不管是为了经济自身的持续健康发展，还是为了社会公平，在无力实现12年全面义务教育的经济条件下，实行偏向落后地区、偏向农村居民的义务教育延伸战略，是国家的最优选择。3.因地制宜实行农村中小学布局调整。按照小学就近入学、初中相对集中和方便学生入学原则，因地制宜，科学合理地进行了农村中小学布局调整，盘活教育资源，集中人力、物力、财力，提高办学效益。充分发挥县城优质教育资源的辐射、带动作用，采取资源共享、以强带弱、结队帮扶等形式，促进农村薄弱校的改造和提高。4.依法落实教育经费、拓宽经费来源。保证财政主渠道投入，坚决提高中央政府和地方政府各自教育经费占财政收入的比重，加强农村义务教育经费管理，健全教育经费公告制度、统计制度和审计监督制度。完善农村义务教育援助制度，落实“奖、助、补、减、免”的政策和制度，促进教育公平。积极倡导企事业单位、经济能人、社会各界捐资助学，拓宽资金筹措渠道，增加教育投入，努力改善办学条件。
以教师轮岗、师校分离为切入点改变失衡格局。1.教师待遇向农村学校、薄弱学校倾斜。对在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务职称等方面实行坚决而明显的倾斜政策，大幅度提高津贴补贴标准，倾斜幅度与边远、艰苦程度成正比，与在此类地区工作时间成正比，使得在这类地区工作的教师待遇明显高于同级别、在城镇工作的教师。2.教师编制要倾向于农村。农村教学点较为分散，学生较少，不能像城镇学校一样实行相同的编制，而应该对农村学校有所倾斜。在新教师的选配上，农村学校优先。针对个别科目教师资源紧缺的现状和资源分布不合理等问题，可采取音、体、美、英语、计算机教师分片巡回授课和一名教师包几所学校的办法，有效缓解部分学科教师短缺问题。3.探讨实行教师轮岗、师校分离制度。在义务教育阶段的教师、校长，不管小学还是初中，在县、区内严格实行轮岗制度，在一个学校任课时间最少3年、最多6年，政策出台以后的新任教师，在评聘高一级职务、职称时，必需有3年以上在农村学校或薄弱学校任教经历。
（作者单位：国家发展改革委产业所）
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